中國互聯網金融協會
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高晉康 、唐清利:互聯網金融監管體制的法治化建議
2016年06月27日

  近年來,中國互聯網金融呈現出高速發展勢頭與亂象叢生的局面,P2P、股權眾籌、第三方支付、互聯網保險、共享經濟等平臺不斷拓展著互聯網金融的領域,給社會各個層面帶來了巨大沖擊。既為“雙創”提供了前所未有的動力,也對監管帶來了前所未有的壓力。在其發展過程中逐漸出現了監管套利、贏者通吃、敗者跑路、稅收問題等問題,特別是最近的“e租寶”、“中晉系”等案件在全國范圍內波及了數十萬人和上百億元資金,對監管制度建設提出了更為迫切的要求。

  一、互聯網金融監管制度建設需要注意處理的關系

  首先,處理好發展互聯網金融的實質與形式關系。發展互聯網金融究竟是為了什么,這是其實質問題,必須首先搞清楚。互聯網金融之所以能在短期內成為中國家喻戶曉、震動世界的一個新生事物,在于其利用新的互聯網技術大大改造了傳統金融的各個環節,能夠使一些互聯網技術公司等非金融企業繞開傳統金融監管,獲得高利潤回報。在資本市場作用下,互相援引加速,更進一步造成了其迅猛增長的態勢。但互聯網金融的實質卻應該是利用互聯網技術為金融服務,降低交易成本,提高效率,促進實體企業發展。從我國互聯網金融發展的總體情況看,一部分植根于服務實體或依托于實體的互聯網金融實現了這個目的,但有一些互聯網金融企業為了追求暴利完全脫離了實體企業,最終演化成為違法甚至犯罪行為。

  其次,處理好互聯網金融發展中的技術創新與資本為王的關系。互聯網金融能夠迅速起步得益于其優勢的技術運用,互聯網特有的互通、快捷、高效等優勢既對傳統金融造成了巨大沖擊,也給民眾生活帶來了極大的方便和實惠。可是,互聯網金融與資本兩者天生的逐利性黏合在一起,互聯網贏者通吃的特性便暴露出來,互聯網企業對市場的占有率越來越強調資本支持,一些擁有優質技術卻沒有足夠融資能力的互聯網金融企業便被淘汰掉。長此以往,互聯網金融將喪失創新和發展的能力,并可能演化為新型壟斷,一旦失敗將給國家和人民造成不可估量的損失。

  最后,處理好監管與發展的平衡關系。互聯網金融的發展態勢已表明,其對于我國在新常態下推動創新和經濟結構轉型具有非常重要的作用。同時,互聯網金融也是市場的產物,我們不應該用行政的方式取締或阻礙這個符合廣大人民群眾需要的新生事物的發展。但是,互聯網金融的野蠻生長確實已產生了很多問題,如不解決好,既可能危及我國經濟發展后勁,也能危及社會安全穩定,還會損害廣泛大眾的利益。

  二、互聯網金融法治化應采取合作監管新模式

  互聯網金融要實行有別于傳統金融監管的合作監管新模式。互聯網金融產生于市場選擇,市場選擇的本質是政府與市場關系、各級政府間關系和私人與國家關系的組合方式的變化。隨著技術和市場的發展,社會結構逐漸出現了公私權合作的趨勢。這種合作從懲罰、監控以及其成本的分擔入手,通過法律和私人社會規范的組合,圍繞人的效用最大化形成具有互補性和替代性的行為激勵和信號傳遞機制,促成合作與秩序的生成。具體到互聯網金融,以及其與土地利用、中小企業融資等結合起來以后,國家既有的監控手段力不從心,只好通過立法和頒布政策改變懲罰,進而重新分配監控所需的信息成本。這樣一來,國家和私人之間、各級政府之間、公權和私權之間、政府與市場之間便被裝進了一種難解難分的合作格局中。市場和政府中的行為主體在單方行為中,無論法律如何制定,自身如何承諾,都有出現違法和自律異化去獲得額外收益的激勵。為了盡可能降低異化和減少投機行為,充分的信息披露和確保信任系統中的信號的連續性極其重要。這不可能在單方行動中獲得成功,因此實行合作治理與管束是較優選擇。

  這個模式在市場化程度比較高的發達國家廣泛采用,并且行之有效。比如,美國金融市場的監管采用的是聯邦與州分權為基礎的多元化模式,其在州一級大都采取由受監管者自行聘請監管人,再由政府監管監管人的模式。這種方式始終貫徹了市場化和交易便利化的思維,同時,大大地降低了監管者與行為人之間的信息不對稱問題,并讓受監管者合理地分擔了國家在獲取信息和行使監管等方面的成本。這種模式一方面增強了行為人的自由和擴展了其進行市場自主行為的權利;另一方面,國家通過節約監控成本,而獲得了實施懲罰的成本集約優勢,從而大大地提高了監管效率和效果。因此,合作監管應該成為我國互聯網金融監管模式創新的理性選擇。

  三、互聯網金融監管體制法治化路徑的基本構想

  第一,加快建立和完善全覆蓋的征信制度和征信體系,并加快征信機構的市場化,這樣既可在競爭中增強其服務能力和覆蓋面,也可方便社會對征信體系的運用和認同。第二,建立和完善互聯網金融保險制度,起到風險分散和保障作用,這既可以創新保險產品,還可以促進互聯網金融創新能力的發揮。第三,建立和完善互聯網金融自治體系,鼓勵有關機構相互之間聯營或聯保,鼓勵建立各種自律機制,實現風險循環系統的擴大,增強互聯網金融風險抵抗力。第四,建立和完善有關互聯網金融消費者保護的法律法規,鼓勵建立專業的互聯網金融消費者保護協會和組織,以更好地維護消費者權益。第五,還需要建立類似于證券市場的強制信息披露制度,以確保消費者的知情權,加強對互聯網金融機構的社會監督。完善救濟和追責機制,尤其是進一步優化集體訴訟、多元化糾紛解決機制、簡化舉證責任制度等。只有從監管與保護相結合的方向努力,互聯網消費者的權利才能得到更好的維護,消費者的風險意識也可以得到強化,最大限度地避免非理性投機行為。也只有互聯網金融消費者權益獲得了保障,投機行為受到了盡可能的抑制,互聯網金融才能夠真正健康理性發展,其創新能力才會得到正確發揮。

  總之,應建立由被監管主體和監管主體之間在監管行為、過程、方式、程序和結果上組合各種監管形式所產生的一系列制度構成的合作監管機制。它是政府與市場的合作、政府之間的合作、公權與私權的合作、事中監管與事后監管的合作、自律與他律的合作、信息共享與分享的合作。它影響相關制度設計和法律適用的取向。合作監管制度的特征是:(1)它以雙方參與合作監管為形式。(2)突出了事中事后監管的結合、自律與他律的結合、信息共享與披露的結合、公權與私權的協作,強調協商與強制的結合。(3)這是監管制度的創新,有別于以往針對傳統金融機構和企業的行業監管、分業監管與混業監管,而是強化功能監管與行為監管相結合的綜合監管模式。這種監管模式可以最大限度地解決我國互聯網金融發展中面臨的主要法律問題。這種制度構造為我國互聯網金融健康發展和風險防范能夠提供理論和制度突破,并且符合國家全面深化改革的方向。

  (作者系中國互聯網金融協會和《金融時報》“共促互聯網金融規范發展”專欄特約撰稿人,文章僅代表作者本人觀點)

 
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